Análisis de algunos aspectos de la Ley 1/1992 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana relacionados con el ejercicio del Derecho de reunión

La Ley 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (en adelante, Ley 1/1992), popularmente conocida como “Ley Corcuera”, por el nombre del entonces Ministro del Interior que la promovió, fue aprobada para completar el proceso de derogación de la Ley 45/1959 de Orden Público, “tan emblemática del régimen político anterior”, como expresamente se dice en la Exposición de Motivos de la Ley que la vino a sustituir.

Las materias reguladas en la Ley 1/92 cubren un amplio espectro de actividades, todas ellas con el elemento común de afectar, o ser susceptibles de afectar, la seguridad ciudadana. Esto implica que en ella se regulan la tenencia de armas, de sustancias psicotrópicas, los motivos y formas de la identificación de lxs ciudadanxs, los supuestos de disolución de concentraciones por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, etc.

A los efectos de este análisis, nos centraremos en las identificaciones, en los supuestos de disolución de reuniones o manifestaciones y en la calificación como infracción de determinados comportamientos que pueden darse en el ejercicio del derecho de reunión, haciendo una mención final a la presunción de veracidad de que gozan en este ámbito los informes policiales.

  1. De las identificaciones en la vía pública o en cualquier otro lugar

Los motivos y condiciones en los que los agentes de policía podrán requerir la identificación de las personas y realizar las comprobaciones que estimen pertinentes, ya sea en la vía pública o en cualquier otro lugar, se regulan en el artículo 20 de la Ley 1/1992.

Las identificaciones pueden venir motivadas por la intención de impedir la comisión de un delito, de una falta o bien para sancionar una infracción administrativa. En tales supuestos, la persona requerida debe mostrar su identificación (DNI, Pasaporte o NIE). Si no puede hacerse la identificación in situ, la Ley permite que los agentes requieran a la persona que les acompañe a la comisaría para realizar la identificación allí. Ahora bien, el mismo artículo 20, en su apartado 4, prevé que “en los casos de resistencia o negativa infundada a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación, se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal1.

  1. De los supuestos de disolución de reuniones y manifestaciones

Si bien el artículo 16 de la Ley 1/1992 prevé que las autoridades competentes (Ministerio del Interior, Gobierno Civil o Delegaciones de Gobierno), adopten las medidas necesarias para proteger la celebración de reuniones, manifestaciones y espectáculos públicos, autoriza igualmente a dichas autoridades, por medio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a disolver, en la forma que menos perjudique, las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones, siempre que se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 5 de la Ley 9/1983, reguladora del Derecho de Reunión.

Tal artículo 5 permite la disolución de reuniones y manifestaciones en 3 supuestos: a) cuando se consideren ilícitas conforme a las normas penales; b) cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes y c) cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los participantes.

En todo caso, antes de llevar a efecto la disolución, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad deberán avisar a las personas presentes. Ahora bien, si se están produciendo alteraciones de la seguridad ciudadana con armas u otros medios de acción violenta, el artículo 17 autoriza a disolver la reunión o manifestación sin necesidad de previo aviso. Lo anterior implica que, una vez que los agentes hayan avisado de su intención de disolver, si la orden no es acatada, se podría incurrir en un comportamiento calificable como desobediencia a un mandato de la autoridad, que, según las formas que adopte, podrá ser considerado bien una infracción administrativa, bien una ilícito penal.

Finalmente, y en línea con lo anterior, el artículo 19 autoriza a los agentes a limitar o restringir, por el tiempo imprescindible, la circulación o permanencia en vías o lugares públicos en supuestos de alteración del orden, de la seguridad ciudadana o de la pacífica convivencia, siempre que ello sea necesario para su restablecimiento.

  1. De los comportamientos vinculados con el ejercicio del derecho de reunión y tipificados como infracciones graves

El artículo 23 de la Ley 1/1992 incluye un listado de dieciséis infracciones graves2; no obstante, a continuación nos referiremos únicamente a cuatro de estos comportamientos, por ser los vinculados con el ejercicio del derecho de reunión. Procede mencionar que estos comportamientos podrán ser calificados como muy graves, atendiendo a la entidad del riesgo producido, del perjuicio causado, o cuando hubieran alterado el funcionamiento de los servicios públicos, los transportes colectivos o se hubieran producido con violencia o amenazas colectivas.

En primer lugar, en el ordinal c) del artículo 23 se tipifica la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones incumpliendo lo preceptuado en la Ley reguladora del Derecho de reunión; es decir, sin haber cumplido con el trámite de comunicación previa o bien, aun habiendo comunicado, si la concentración ha sido prohibida por la autoridad competente. En tales casos se considerará responsables de la infracción administrativa a lxs organizadorxs o promotorxs, siempre que tales conductas no sean constitutivas de infracción penal.

En el caso de concentraciones comunicadas, tienen carácter de organizadoras o promotoras las personas físicas o jurídicas que firmen el correspondiente escrito de comunicación. Ahora bien, en el caso en que la concentración o manifestación no se haya comunicado, la Ley 1/1992 prevé que se considerará organizadorxs o promotorxs a quienes: (i) de hecho presidan las concentraciones, (ii) dirijan o ejerzan actos semejantes, o (iii) a quienes, conforme a una serie de elementos de hecho previos o concurrentes a la reunión o manifestación (publicaciones, declaraciones de convocatoria, discursos, impresos que se repartan, lemas, banderas u otros signos) pueda considerarse como inspiradores de tales concentraciones o manifestaciones. En este sentido, para calificar a una determinada persona de organizadora o promotora, los tribunales se han basado en elementos de hecho como los siguientes:

  • Ser quien despliega la pancarta principal, o la que defina la finalidad de la concentración3;

  • Ocupar un lugar central o de especial preeminencia4;

  • Hacer uso del sistema de megafonía y lanzar consignas o difundir el mensaje objeto de la concentración5.

En segundo lugar, en el ordinal d) del artículo 26 se tipifica como infracción grave la negativa a disolver las manifestaciones y reuniones en lugares de tránsito público ordenada por la autoridad competente, cuando concurran los supuestos del artículo 5 de la Ley 9/1983, mencionados más arriba.

En tercer lugar, en el ordinal h) del mismo artículo, se tipifica la provocación de reacciones en el público que alteren o puedan alterar la seguridad ciudadana6.

Finalmente, en el ordinal n) se incluye el supuesto de originar desórdenes graves en las vías, espacios o establecimientos públicos o causar daños graves a los bienes de uso público, siempre que no constituya infracción penal7.

  1. De los comportamientos tipificados como infracciones leves, que pueden darse en el ejercicio del derecho de reunión

El artículo 26 de la Ley 1/1992 enumera hasta diez comportamientos susceptibles de ser calificados como infracciones leves. A continuación se hace referencia sólo a dos de ellos, por ser los que pueden darse en el ejercicio del derecho de reunión.

En primer lugar, en el ordinal h) se tipifica como infracción leve el desobedecer los mandatos de la autoridad o sus agentes dictados en directa aplicación de lo dispuesto en la Ley 1/1992 siempre que no constituya infracción penal.

A falta de mayor detalle contenido en la propia norma que permita afirmar qué ha de entenderse por desobediencia, habrá que estar a la interpretación que de este precepto hacen la Administración y la jurisprudencia. A modo de ejemplo se pueden citar los siguientes comportamientos:

  • Negarse a abandonar un determinado lugar o espacio, habiendo sido requerido para ello8;

  • Resistirse a exhibir la documentación, habiendo sido ésta solicitada por un agente9;

En segundo lugar, el ordinal i) del mismo artículo 26 califica como infracción leve el alterar la seguridad colectiva u originar desórdenes en las vías, espacios o establecimientos públicos. A modo de ejemplo de lo que la Administración y la jurisprudencia entienden como comportamientos que alteren la seguridad u originen desórdenes, cabe indicar:

  • Insultar a los agentes actuantes10;

  • Alentar a otros a desobedecer11;

  • Ocupar, sin comunicación previa, el espacio público habiendo sido requerido para abandonarlo;

  • Impedir la circulación por las vías públicas;

  1. De la presunción de veracidad de los informes policiales

El artículo 37 de la Ley 1/1992 indica que “en los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente ley, las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados [los hechos] por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que [los inculpados] deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles”.

Dicho de otro modo, lo que prevé la Ley es que, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento penal – donde el atestado policial tiene el valor de simple denuncia – en el procedimiento administrativo los informes de la policía gozan de presunción de veracidad, por tanto de un mayor valor probatorio. Esto implica que la persona expedientada ha de aportar pruebas que contradigan lo afirmado por los agentes. No obstante, la dificultad suele estribar en encontrar elementos de prueba y que éstos tengan entidad suficiente como para contradecir el contenido de los informes; de ahí que en muchos de estos expedientes se tenga la sensación de que es “la palabra de unx contra la de otrx”, con el matiz de que aquí la palabra de la policía vale un poco más.

Ahora bien, los tribunales en el orden contencioso-administrativo y el propio Tribunal Constitucional han puesto ciertos límites a esta presunción de veracidad de los informes policiales. En este sentido, para que los informes policiales gocen de tal presunción de veracidad, habrán de ser ratificados en su contenido por los concretos agentes que efectivamente presenciaron los hechos, no siendo suficiente que la ratificación la haga el mando o cualquier otro agente que no se encontrara en el lugar de los hechos.

1 En el artículo 556 del Código Penal se tipifican los delitos de resistencia y desobediencia a la autoridad o sus agentes; en el artículo 634 se tipifica como falta la desobediencia leve y la falta de respeto y consideración debida a la autoridad o sus agentes.

2 Las infracciones graves llevan aparejadas multas cuya cuantía puede ir de 300, 52 Euros a 30.050,62 Euros.

3 Ver Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, núm. 649/2000, de 6 de julio de 2000.

4 Ibidem.

5 Ibidem.

6 Ver Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, núm. 2013/2009, de 25 de septiembre de 2009, en la que se exige que efectivamente se haya logrado que el resto de participantes reaccionasen en el sentido pretendido.

7 Ver Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 5 de noviembre de 2001.

8 Ver Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Segovia, núm. 188/2007, de 18 de octubre de 2010.

9 Ver Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, núm. 986/2006, de 18 de diciembre de 2006.

10 Ver Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, núm. 940/2007, de 14 de noviembre de 2007.

11 Ibidem.

Comisión Legal de Sol – Grupo de Trabajo de Administrativo

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