Paso 1: ¿Qué es el Derecho a la libertad de información?
El derecho a la libertad de información es uno de los pilares sobre los que se sustenta un Estado democrático, puesto que es a través de su ejercicio como se forma una opinión pública libre. Es por ello un Derecho Fundamental reconocido en nuestra Constitución y un Derecho Humano protegido por los textos internacionales, que son de obligado respeto por el Estado y sus instituciones y poderes.
¿Dónde y cómo se regula?
- La Constitución Española, en su artículo 20.1.d), reconoce y protege el derecho “a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión”.
- El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé, en su artículo 19.2, que “toda persona tiene el derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.”
- El Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales reconoce, en el artículo 10.1, que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras.”
- La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el artículo 11.1, prevé que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras”; en el apartado 2 del artículo 11 se reconoce que en el ámbito de la Unión Europea “se respetan la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo”.
¿Libertad de expresión o de información? ¿Comunicación de hechos o de opiniones?
El Derecho a la libertad de información está íntimamente ligado con el derecho a la libertad de expresión, puesto que la primera es una de las formas a través de las cuales puede ejercerse la segunda. La distinción entre información y expresión se basa en la naturaleza de lo que se comunica:
- el objeto de la libertad de expresión son las ideas, opiniones y pensamientos;
- el objeto de la libertad de información lo constituyen hechos concretos, de relevancia e interés general, respecto de los que se exige veracidad.[1]
No siempre es fácil separar la expresión de pensamientos, ideas y opiniones de la estricta comunicación de información. La expresión de pensamientos necesita a menudo apoyarse en la narración de hechos y, a su vez, la comunicación de hechos o de noticias no se da nunca de manera absolutamente objetiva y neutral, sino que casi siempre incluye algún elemento valorativo, con intención de dar lugar a la formación de una opinión. Para determinar si se está ante el ejercicio de la libertad de información o de la libertad de expresión, habrá que determinar cuál es el elemento preponderante, si la comunicación de hechos o de opiniones.
¿Dar o recibir información?
El derecho a la libertad de información tiene una doble vertiente: se protege tanto la comunicación de la información como la recepción de ésta. Esto implica que también han de protegerse tanto la obtención de la información, sobre cualquier soporte, como su difusión, a través de cualquier plataforma apta para ello.[2]
El derecho a recibir y comunicar libremente información veraz le está reconocido a todas las personas por igual. Por eso se dice que el titular de este derecho es la colectividad en su conjunto, si bien el ejercicio puede ser individual, por cada una de las personas que integran la sociedad.[3]
¿Dónde está el límite a la libertad de información?
La libertad de información no es absoluta. No todo puede ser objeto de libre comunicación, sin límites. El ejercicio del derecho fundamental a la libertad de información puede chocar con otros derechos fundamentales igualmente protegidos (el derecho a la intimidad, al honor, a la propia imagen, etc.). Esto requiere ponderar ambas categorías de derechos para determinar, en cada caso, cuál de los dos merece una mayor protección.
Para realizar esta ponderación, y concluir si debe prevalecer el derecho a la información, los tribunales (nacionales e internacionales) se basan en la calidad del hecho comunicado (si se trata de un hecho de relevancia pública e interés general), en la proyección pública de la persona cuyo acto o imagen se comunica (persona de relevancia pública) y en la veracidad del hecho comunicado.
- Hechos y personas de relevancia pública e interés general
Se consideran hechos de relevancia pública aquellos que tienen trascendencia social. Comunicar este tipo de hechos, informar sobre ellos, es fundamental para la formación de la opinión pública.
La proyección pública de la persona a la que se refieran los actos o hechos comunicados depende de las funciones que ejerza en la sociedad y del interés público que éstas tengan. Es el caso de quienes ejercen cargos políticos[4], pero también de quienes desempeñan funciones públicas (por ejemplo agentes de la Guardia Civil[5], Comisarios de Policía[6], funcionarios de los cuerpos de seguridad[7], etc.).
- Veracidad de la información
Tal y como mantienen los tribunales, la protección del derecho a la libertad de información está subordinada a la veracidad de los hechos sobre los que se informa. Es decir, que para poder invocar su derecho a informar sobre cuestiones de interés general, quienes se dedican al periodismo han de actuar “de buena fe, de modo que comuniquen informaciones exactas y dignas de crédito, respetando la deontología periodística.”[8]
Esa exigencia de “actuar de buena fe” implica que quienes comuniquen información han de poner todos los medios y esfuerzos necesarios para asegurarse de que lo que están transmitiendo es veraz. Ahora bien, esos esfuerzos y esa buena fe quedan demostrados cuando la información comunicada proviene, por ejemplo, de informes oficiales[9] o de actuaciones judiciales[10].
- El honor, la intimidad y la privacidad de quienes ejercen funciones públicas
Es habitual que el derecho a la libertad de información choque con los derechos, también fundamentales, a la propia imagen, la intimidad y el honor. Este límite se encuentra de hecho expresamente previsto en las normas que reconocen y protegen el derecho a la libertad de información:
- Artículo 20.4 de la Constitución Española: “estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos que los desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y la infancia.”
- Artículo 19.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “el ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás”.
- Artículo 10.2 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales: “el ejercicio de estas libertades, que entraña deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a viertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para (…) la protección de la reputación o de los derechos ajenos”.
A este respecto hay que tener en cuenta lo previsto en la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, de acuerdo con la cual se considera ilegítima toda intromisión en el ámbito de la intimidad, honor o imagen de una persona que se realice sin su consentimiento.
Ahora bien, el derecho a la propia imagen tampoco es absoluto y, en función de las circunstancias, puede ceder en beneficio del derecho a la libertad de información. Esta excepción se encuentra en el artículo 8 de la Ley 1/1982, que prevé:
“1. No se reputarán, con carácter general, intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante.
2. En particular, el derecho a la propia imagen no impedirá:
a) Su captación, reproducción o publicación por cualquier medio, cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al público.
b) La utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el uso social.
c) La información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria.
Las excepciones contempladas en los párrafos a) y b) no serán de aplicación respecto de las autoridades o personas que desempeñen funciones que por su naturaleza necesiten el anonimato de la persona que las ejerza.”
Basándose en esta excepción del artículo 8.2, tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han considerado que el derecho a la propia imagen ha de ceder en beneficio del derecho a la libertad de información, entre otros, en los siguientes supuestos:
- Publicación de una imagen de un Guardia Civil: para ilustrar una noticia sobre la aprehensión de un alijo de hachís, se publicó en un diario una fotografía de un Guardia Civil, uniformado, acompañado del perro adiestrado que descubrió la droga. El agente demandó al periódico, argumentando que la publicación de la fotografía, en la que se veía su rostro, era una intromisión ilegítima en su derecho a la protección de la propia imagen y que, además, en su caso las funciones profesionales que desempeñaba exigían su anonimato (es decir, la excepción del último párrafo del artículo 8.2 de la Ley 1/82 de protección del honor). El Tribunal Supremo[11] desestimó su pretensión y concluyó que debía prevalecer el derecho a la libertad de información. En primer lugar, el Tribunal Supremo consideró que la noticia era de interés general, las informaciones eran veraces, los agentes tiene consideración de “cargo público” en el sentido del artículo 8.2 de la Ley 1/82, por las funciones que desempeñan, y, finalmente, que la imagen había sido tomada mientras aquél ejercía sus funciones profesionales. En segundo lugar, concluyó el Tribunal Supremo que las funciones que desempeñaba el agente cuando fue tomada la foto no requerían anonimato y, en cualquier caso, éste no había puesto ningún medio para evitar ser reconocido.
- Publicación de una fotografía de una Policía Municipal durante un desalojo: para ilustrar un reportaje sobre el desalojo de unas viviendas se publicó en un periódico la foto de una Sargento de la Policía Municipal mientras inmovilizaba a una persona en el suelo para detenerla; en la fotografía se veía claramente el rostro de la agente. Ésta demandó al periódico entendiendo que la publicación era una intromisión ilegítima en su derecho a la propia imagen. El Tribunal Constitucional[12] concluyó que debía prevalecer el derecho a la libertad de información puesto que: “estamos ante un documento que reproduce la imagen de una persona en el ejercicio de un cargo público —la propia demandante de amparo admite expresamente que por su condición de Sargento de la policía municipal de Madrid desempeña un cargo público— y que la fotografía en cuestión fue captada con motivo de un acto público (un desalojo por orden judicial, que para ser llevado a cabo precisó del auxilio de los agentes de la policía municipal, ante la resistencia violenta de los afectados), en un lugar público (una calle de un barrio madrileño), (…) resulta asimismo incuestionable que la información que se transmite por el periódico es veraz y tiene evidente trascendencia pública.”
De estas decisiones cabe concluir que, siempre que se den las circunstancias previstas en el artículo 8.2 de la Ley 1/1982, tanto la captación de la imagen como su publicación constituirán un ejercicio de la libertad de información que habrá de prevalecer sobre el derecho a la propia imagen de quien aparece en la imagen. Es decir, que quien protagonice la imagen debe ser de un cargo público (alguien que ejerce funciones públicas), actuando en un lugar y acto públicos y en el desempeño de sus funciones. La información así transmitida ha de ser veraz y de transcendencia o interés públicos.
Ahora bien, el derecho a la libertad de información no se vería mermado si en la imagen publicada se utilizan medios de difuminación u ocultamiento del rostro (por ejemplo, pixelándola). De este modo, la noticia llega igual a sus destinatarios y mantiene toda su veracidad.[13]
Paso 2: ¿Qué papel desempeña el periodismo y los/las periodistas en el ejercicio del Derecho a la información?
¿Sujetos de derecho e instrumento para su ejercicio?
Aunque los derechos a la libertad de expresión y comunicación se reconocen a todas las personas por igual, “quienes hacen de profesión de la expresión de ideas u opiniones o de la comunicación de información los ejercen con mayor frecuencia que el resto de sus conciudadanos”[14].
Quienes ejercen el periodismo son, en palabras del Tribunal Constitucional, “actores destacados del proceso de la libre comunicación social”[15], son un “órgano o instrumento”[16] del ejercicio del derecho a la libertad de información por parte de la colectividad. Al tiempo, ellas y ellos mismos, como profesionales, son sujetos de este derecho cuya protección pueden exigir.
Como tiene dicho el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “no hay que olvidar el eminente papel que desempeña la prensa en un Estado de Derecho. Si aquélla no debe sobrepasar ciertos límites fijados con el fin, en particular, de defender el orden público y de proteger la reputación de otros, sí le incumbe comunicar informaciones e ideas sobre cuestiones políticas, así como sobre otros temas de interés”.[17]
¿Qué límites se imponen a los periodistas en su ejercicio del derecho a la libertad de información?
Aparte de las limitaciones deontológicas de la profesión, el ejercicio del derecho a la libre información por parte de los medios de comunicación, y por sus trabajadores o colaboradores, está limitado por la veracidad de la información que comunican y por el respeto a los derechos fundamentales de los demás; en particular, los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen (véase lo dicho más arriba).
¿Corren riesgos específicos los periodistas en el ejercicio de su profesión?
El Relator de Naciones Unidas para la Libertad de expresión, en su último Informe al Consejo de Derechos Humanos[18], afirma que en el año 2011 percibió un preocupante incremento de los ataques a periodistas que cubrían manifestaciones y protestas sociales, en distintos países, tales como detenciones arbitrarias, agresiones físicas y verbales, confiscaciones y destrucción de sus equipos de trabajo.[19]
A este respecto, el Relator hace hincapié en su Informe en que los Estados tienen la responsabilidad de proteger a los periodistas de las amenazas o ataques que puedan sufrir en el ejercicio de su profesión, lo que incluye la obligación de llevar a cabo investigaciones efectivas de tales agresiones, identificando y condenando a los responsables.[20] Es, precisamente, ese sentimiento de impunidad de quienes cometen tales ataques el mayor peligro para la libertad de la prensa, para la libertad de información, y para la integridad de quienes ejercen el periodismo.[21]
Unos meses después de recibir el Informe del Relator, el Consejo de Derechos Humanos adoptó la Resolución 21/12 sobre Seguridad de los Periodistas[22] en la que también “expresa su preocupación por el hecho de que los atentados contra periodistas queden frecuentemente impunes, y exhorta a los Estados a que garanticen la rendición de cuentas llevando a cabo investigaciones imparciales, rápidas y eficaces de tales actos cometidos dentro de su jurisdicción, y a que lleven a sus autores ante la justicia y se cercioren de que las víctimas tengan acceso a un resarcimiento apropiado”.[23]
En la misma preocupación por la intimidación y violencia de que son objeto quienes ejercen el periodismo, tienen su origen las Recomendaciones de Vilna sobre la seguridad de los periodistas, adoptadas por la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) en junio de 2011.[24] En ellas se recuerda a los Estados miembros de la organización que los ataques contra periodistas han de ser tratados como ataques directos a la libertad de expresión, por lo que es imprescindible que se pongan los medios para asegurar que quienes ejercen el periodismo puedan desempeñar su función en condiciones de seguridad. Se insiste así mismo en que los Gobiernos tienen la responsabilidad de investigar todo ataque sufrido por periodistas y perseguir a los responsables.
Siguiendo uno de los compromisos adquiridos durante la Conferencia de Vilna en la que se aprobaron las Recomendaciones, la OSCE publicó en 2012 una Guía para la Seguridad de los periodistas.[25] En ella se describen las actuales amenazas para la seguridad de los periodistas profesionales, así como del “periodismo ciudadano”, y se enumeran una serie de recomendaciones a los Estados miembros de la OSCE para que mejoren el marco protector para la seguridad de los periodistas. Entre estas recomendaciones destacan la de arbitrar mecanismos para garantizar la independencia judicial y la efectiva investigación de las intimidaciones y agresiones contra periodistas[26], así como la asegurar que quienes cubren manifestaciones y protestas no sean arbitrariamente detenidos ni agredidos o que sus materiales de trabajo no sean dañados, permitiéndoseles desempeñar su trabajo[27].
Paso 3: ¿Es el “periodismo ciudadano” una forma de ejercicio del derecho a la libertad de información?
El derecho a la libertad de información es un derecho de la colectividad, todas las personas lo tienen por tanto reconocido y pueden ejercerlo. Esto incluye el poder recibir información comunicada por profesionales de los medios. Pero incluye también el derecho de todas a obtener y difundir libremente información veraz y de relevancia pública. Como tiene dicho el Tribunal Constitucional, aunque quienes se dedican profesionalmente al periodismo ejercen el derecho a la información y la libertad de expresión más habitualmente que el resto, no se deriva de ello ningún monopolio ni privilegio para los profesionales en el ejercicio de estos derechos.[28]
El fenómeno del “periodismo ciudadano”, canalizado fundamentalmente a través de internet, ha llevado a los organismos internacionales a adoptar un concepto amplio de periodismo, incluyendo estas actividades, independientemente de que quienes las lleven a cabo lo hagan o no a cambio de una remuneración.
Así, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas entiende que “en la función periodística participan una amplia variedad de personas, como analistas y reporteros profesionales y de dedicación exclusiva, autores de blogs y otros que publican por su propia cuenta en medios de prensa, en Internet o por otros medios”.[29]
En su último Informe, el Relator de Naciones Unidas para la Libertad de expresión[30] llamó la atención sobre la emergencia y el desarrollo del “periodismo ciudadano”, ejercido por personas que, aún no dedicándose a ello de modo profesional, “desempeñan un papel de creciente importancia documentando y difundiendo noticias sobre aquellos acontecimientos en los que participan. Tal expansión de los individuos involucrados en la difusión de información ha enriquecido el panorama mediático, aumentando el acceso a fuentes de información, estimulando los análisis informados y promocionando la expresión de opiniones diversas, particularmente en momentos de crisis”.[31]
Dada la importancia creciente de este fenómeno, el Relator de Naciones Unidas ha puesto énfasis en que quienes ejercen estas actividades de periodismo ciudadano merecen la misma protección y respeto que quienes se dedican al periodismo de manera profesional.
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[1] Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1981, de 21 de enero, F.D. Quinto.
[2] Observación General núm. 34 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; párr. 9 a 11.
[3] Sentencia del Tribunal Constitucional 105/1983 de 23 de noviembre, F.D. Decimoprimero.
[4] Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Colombani y otros c. Francia, de 25 de junio de 202 (núm. 51279/99).
[5] Sentencia del Tribunal Supremo 621/2004, de 1 de julio; F.D. Primero.
[6] Sentencia del Tribunal Supremo 851/1996, de 24 de octubre; Fundamento de Derecho Primero.
[7] Sentencia de Tribunal Constitucional 72/2007, de 16 de abril, Fundamento de Derecho Cuarto. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Thorgeir Thorgeirson c. Islandia, de 25 de junio de 1992 (núm. 13778/88); párr. 67.
[8] Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Gutiérrez Suárez c. España, de 1 de junio de 2010 (núm. 16023/07); párr. 35.
[9] Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Colombani y otros c. Francia, de 25 de junio de 202 (núm. 51279/99); párr. 65.
[10] Sentencia del Tribunal Supremo, 851/1996, de 24 de octubre; Fundamento de Derecho Primero.
[11] Sentencia del Tribunal Supremo 621/2004, de 1 de julio; Fundamento de Derecho Primero.
[12] Sentencia del Tribunal Constitucional 72/2007, de 16 de abril; F.D. Quinto. A la misma conclusión llegó el Tribunal Supremo, en ese mismo asunto, en su Sentencia 241/2003, de 14 de marzo; F.D. Tercero.
[13] Sentencia del Tribunal Constitucional 7272007, precitada, F.D. Quinto.
[14] Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1981, de 16 de marzo; F.D. Cuarto.
[15] Ibídem, F.D. Cuarto, último párrafo.
[16] Sentencia del Tribunal Constitucional 105/1983, de 23 de noviembre; F.D. Decimoprimero.
[17] Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Castells c. España, 23 de abril de 1992 (núm. 11798); párr. 43.
[18] Informe del Relator especial para la libertad de expresión al Consejo de Derechos Humanos, de 4 de junio de 2012.
[19] Ibídem, párrafo 50.
[20] Ibídem, párrafo 56.
[21] Ibídem, párrafo 65.
[22] Resolución 21/21 sobre Seguridad de los periodistas, aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el 9 de octubre de 2012, A/HRC/RES/21/12.
[23] Ibídem, párrafo 7.
[24] Disponibles en el siguiente enlace: http://www.osce.org/cio/78522
[25] Disponible en el siguiente enlace: http://www.osce.org/fom/85777
[26] Ver página 52 de la Guía para la Seguridad de los periodistas de la OSCE.
[27] Ver página 54 de la Guía para la Seguridad de los periodistas de la OSCE.
[28] Sentencia del Tribunal Constitucional, 6/1981, precitada; F.D. Cuarto.
[29] Observación General núm. 34 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; párr. 44.
[30] Informe del Relator especial para la libertad de expresión al Consejo de Derechos Humanos, de 4 de junio de 2012.
[31] Ibídem, párr. 61.
Comisión Legal Sol - 15M 